Est-ce que l’école maternelle est obligatoire ?

La loi n° 2019-791 du 26 juillet 2019 relative à une « école de confiance » a réduit l’âge de la scolarité obligatoire de 6 à 3 ans et prolonge ainsi sa durée de 10 à 13 ans. Les objectifs sous-jacents à cette mesure effective depuis lundi 2 septembre 2019 sont de renforcer l’égalité d’accès à l’acquisition de la langue orale et écrite, en particulier pour les enfants issus des milieux les moins favorisés, de lutter dès que possible contre les risques ultérieurs d’abandon scolaire et de affirment l’identité pédagogique du jardin d’enfants.

Cette mesure finalise la reconnaissance de l’école maternelle en France, reconnue par le législateur depuis la loi du 2 août 1881 instituant un jardin d’enfants non obligatoire, gratuit et laïque et dont les tâches sont définies à l’article L. 321-2 du Code de l’éducation ; elle avait déjà des programmes officiels. Cette réforme concerne environ 26 000 enfants, puisque jusqu’à présent près de 98 enfants, 9 % des enfants sont déjà scolarisés à l’âge de 3 ans.

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La réduction de l’âge de l’enseignement obligatoire a des répercussions sur l’organisation scolaire. Elle entraîne également une augmentation des dépenses obligatoires pour les municipalités, notamment en raison de l’obligation de financer des jardins d’enfants privés. C’est la raison pour laquelle un soutien financier de l’État a été fourni.

1. Conséquences en termes de droit de l’éducation

• 1.1 L’extension de l’obligation d’enquêter

Éducation et extrascolarité

L’ obligation d’éduquer doit être distinguée de la scolarisation, ce qui implique la présence dans une institution.

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Dès le début de l’année scolaire 2019, tous les enfants âgés de 3, 4 et 5 ans sont touchés par l’obligation d’éduquer, qui n’existait auparavant qu’à partir de 6 ans (article L131-1 du Code de l’éducation modifié). Historiquement, la loi du 28 mars 1882 prévoyait que « l’enseignement primaire est obligatoire pour les enfants des deux sexes âgés de six à treize ans » porté à quatorze ans puis à seize ans en 1936 et 1959).

D’ autre part, il n’est toujours pas obligatoire pour ces enfants d’être inscrits dans une école. L’éducation familiale est possible. Comme précédemment, l’article L131-2 du Code de l’éducation dispose que « l’enseignement obligatoire peut être dispensé soit dans des écoles publiques ou privées, soit dans les familles par les parents, l’un d’eux ou toute personne de leur choix ».

Sur cette base, la jurisprudence a établi un « droit pour les parents de choisir pour leurs enfants des méthodes éducatives alternatives à celles proposées par le système scolaire public, y compris l’éducation au sein de la famille » (CE, 19 juill. 2017, association les enfants d’abord, n° 406150).

Il reste possible aux parents ou aux responsables juridiques de déclarer qu’ils éduquent leurs enfants ou les font instruire au sein de la famille. Dans ce cas, des contrôles sont effectués par les autorités compétentes pour s’assurer que l’obligation d’éducation est respectée conformément à l’article L131-10 du code de l’éducation.

Il existe une obligation de déclaration pour les familles et de surveillance au moins une fois par an à partir du troisième mois suivant la déclaration d’enquête. Le suivi devrait veiller à ce que l’éducation dispensée dans le même foyer soit destinée aux enfants d’une seule famille et, d’autre part, que l’enseignement dispensé respecte le droit de l’enfant à l’éducation.

Plus précisément, « ce contrôle assure l’acquisition progressive par l’enfant dans chacun des domaines de la base commune des connaissances, des compétences et de la culture définis à l’article L. 122-1-1 en ce qui concerne les objectifs de connaissances et de compétences attendus à la fin de chaque cycle de l’enseignement obligatoire. Il est adapté à l’âge de l’enfant et, lorsqu’il a un handicap ou un trouble de santé invalidant, à ses besoins particuliers.

L’ obligation d’établir un jardin d’enfants

En corolaire de l’obligation d’éduquer les parents, il existe une obligation de créer des écoles maternelles chargées de les municipalités.

Ainsi, l’article L.212-2-1 du Code de l’éducation dispose que « la création de jardins d’enfants publics s’effectue dans les conditions prévues à l’article L. 212-2 » (voir en ce sens CE, ass., 31 mai 1985, MEN c. Assoc. d’éducation populaire de l’École Notre-Dame d’Arc-lès-Gray, n° 55925).

Ces dispositions combinées signifient que chaque municipalité doit avoir au moins une école maternelle publique, ainsi que tout hameau séparé de la capitale ou de toute autre agglomération sur une distance de trois kilomètres et rassemblant au moins 15 enfants d’âge scolaire. Il est possible pour deux ou plusieurs municipalités de mettre en commun les jardins d’enfants, cette réunion étant obligatoire lorsque deux localités ou plus se trouvent à moins de trois kilomètres, la population scolaire de l’une d’entre elles est régulièrement inférieure à 15 unités.

L’ article L.212-2-1 du Code de l’éducation tempère cette obligation en prévoyant toutefois que « la scolarisation des enfants de moins de six ans âge peut être assuré dans les jardins d’enfants ouverts dans une école élémentaire ».

Inscriptions scolaires à l’extérieur du jardin d’enfants

L’ article 18 de la loi sur une école de fiducie autorise, par dérogation, l’instruction d’un enfant âgé de 3 à 6 ans dans un établissement de protection collective accueillant exclusivement des enfants âgés de plus de deux ans (appelé jardin d’enfants) et non dans une école maternelle.

Jusqu’ à l’année scolaire 2023-2024, l’inscription dans un jardin d’enfants est considérée comme conforme à l’obligation d’instruction après déclaration préalable des responsables de l’enfant auprès de l’autorité compétente. Des contrôles pédagogiques seront effectués afin d’assurer le respect de l’obligation d’instruction conformément à l’article II de l’article L442-2 du Code de l’éducation, relatif au contrôle de l’État sur les établissements d’enseignement privés.

Ce point a donné lieu à deux décrets :

• Décret n° 2019-822 du 2 août 2019 relatif au contrôle de la scolarité obligatoire des enfants soumis à l’enseignement obligatoire et inscrits dans des établissements d’accueil collectifs appelés « jardins d’enfants »
• Décret n° 2019-825 du 2 août 2019 sur le contrôle des installations d’accueil collectives appelées « jardins d’enfants » accueillant les enfants soumis à l’enseignement obligatoire

L’ article D. 442-22 du Code de l’éducation est désormais applicable aux établissements de soins collectifs appelés « jardins d’enfants » qui accueillent les enfants soumis à l’enseignement obligatoire. Aux fins de ces dispositions, les enfants soumis à l’enseignement obligatoire sont traités comme des élèves des classes non contractuelles des établissements d’enseignement privés.

En outre, pour les années scolaires 2019-2020 à 2023-2024, le contrôle de l’obligation, de la fréquentation et de l’assiduité des enfants soumis à l’enseignement obligatoire inscrits dans des établissements de soins collectifs, appelés jardins d’enfants, est effectué, conformément aux dispositions des articles R. 131-1 à R. 131-10 du le Code de l’éducation (à l’exception de ceux de Article R. 131-8).

Aux fins de ces dispositions, l’établissement d’accueil collectif connu sous le nom de jardin d’enfants est considéré comme un établissement d’enseignement et le directeur de l’établissement de crèche collective appelé jardin d’enfants est considéré comme le directeur ou le chef d’école.

1.2 Le problème de la présence de l’enfant à l’école

L’ obligation d’éduquer implique une obligation de fréquentation pendant les heures de classe.

Toutefois, l’article L.131-8, tel que modifié par la loi applicable à une école de fiducie, dispose que «  L’autorité de l’État compétente en matière d’éducation peut, à la demande des agents juridiques de l’enfant et après avis du directeur de l’école arrêté dans le cadre d’un dialogue avec le équipe éducative, autoriser un ajustement du temps de fréquentation à la maternelle des enfants fréquentant l’école en petites sections »

Décret n° 2019-826 du 2 août 2019 sur les modalités d’adaptation de la fréquentation obligation dans de petites sections de la maternelle spécifie les conditions dans lesquelles cet assouplissement est possible.

Ainsi, selon l’article R. 131-1-1 du Code de l’éducation, l’hébergement ne peut pas se rapporter aux heures de cours prévues pour l’après-midi (notamment pour respecter le temps de sieste) : « L’obligation de fréquentation peut être organisée dans une petite section du jardin d’enfants à la demande des responsables pour l’enfant. Ces dispositions ne peuvent couvrir que les heures de classe prévues en après-midi. »

La procédure est effectuée à l’initiative des parents ou d’autres personnes responsables de l’enfant, dont la demande est transmise par le directeur de l’école (avec son avis) à l’Inspecteur de l’éducation nationale. Si l’avis est favorable, le développement est mis en œuvre provisoirement dans l’attente de la décision de l’Inspecteur national de l’éducation. Un mécanisme silencieux est prévu pour acceptation après un délai de quinze jours à compter de la transmission de la demande pour le logement par le directeur de l’école.

Enfin, il est prévu que « les modalités d’hébergement décidées par l’inspecteur de l’éducation nationale sont communiquées par écrit par le directeur de l’école aux responsables de l’enfant. Ils tiennent compte du moment d’entrée et de sortie des classes, du fonctionnement général de l’école et de ses règles de procédure. Elles peuvent être modifiées à la demande des responsables de l’enfant, pendant l’année scolaire, de la même manière que celles applicables aux demandes initiales.

 » NB : En raison de l’obligation de présence, il n’est plus possible pour une institution de refuser un enfant au motif que l’enfant n’est pas propre (enfant qui met encore des couches).

1.3 Visite médicale à la maternelle

La loi relative à une école de confiance a modifié l’article L. 541-1 du Code de l’éducation afin d’introduire une visite obligatoire à la maternelle pour tous les enfants âgés de trois à quatre ans. Elle s’ajoute à l’obligation de visite qui était déjà prévue pour les enfants âgés de 6 ans, c’est-à-dire à l’entrée dans l’école primaire.

Selon l’article susmentionné, « Cette visite permet de dépister les troubles de santé, qu’ils soient sensoriels, psycho-émotionnels, staturo-pondérés ou neuro-développementaux, en particulier le langage oral ».

En ce qui concerne son organisation, il est prévu qu’elle soit assurée par la santé du service départemental de protection maternelle et infantile. Elle permet l’établissement du bilan sanitaire visé au même article L. 2112-2. Lorsque le service départemental de protection maternelle et infantile n’est pas en mesure d’effectuer cette visite, la visite est effectuée par les professionnels de la santé de l’éducation nationale.

2. Conséquences financières

2.1 Le principe législatif

L’ article 17 de la loi relative à une école de fiducie stipule que « L’État alloue à chaque municipalité de manière durable les ressources correspondant à l’augmentation des dépenses obligatoires qu’elle a supportées conformément aux articles L. 212-4, L. 212-5 et L. 442-5 du code de l’éducation pour l’année scolaire 2019-2020 par rapport à l’année scolaire 2018-2019, dans la limite de la part d’augmentation résultant directement de la réduction de l’âge de la scolarité à trois ans Obligatoire. La réévaluation de ces ressources peut être demandée par une municipalité pour les années scolaires 2020-2021 et 2021-2022.

En d’autres termes, l’État va compenser les nouvelles charges supportées par les municipalités du fait de l’abaissement de l’âge de la scolarité obligatoire, notamment du fait de la création de jardins d’enfants. D’autre part, il n’y aura pas de compensation pour les municipalités qui avaient déjà des écoles.

2.2. Validation par le Conseil constitutionnel

Cette disposition a été remise en question à la lumière du principe d’égalité, car elle crée une différence de traitement entre les municipalités dans la mesure où l’indemnisation ne bénéficiera qu’aux municipalités qui n’ont pas déjà financé volontairement des jardins d’enfants. Ce mécanisme a été validé par le Conseil constitutionnel (24-07-2019 n° 2019-787-DC).

En rejetant la plainte, le Conseil constitutionnel considère que « les communes qui, au cours de l’année scolaire 2018-2019, avaient institué des classes maternelles ne sont donc pas placées dans la même situation que celle des autres communes, qui n’ont pas déjà exercé les mêmes compétences et n’ont donc pas supporté les charges correspondantes ».

2.3 Clarification par ordonnance

Ce principe a été clarifié par le décret n° 2019-1555 du 30 décembre 2019 sur les modalités d’allocation des ressources dues aux municipalités pour abaisser l’âge de la scolarité obligatoire, qui réécrit l’article R. 442-44 du Code de l’éducation.

La demande d’allocation des ressources prévue à l’article 17 de la loi du 26 juillet 2019 pour les dépenses de fonctionnement obligatoires est envoyé par la municipalité au recteur de l’académie au plus tard le 30 septembre de l’année suivant l’année scolaire au cours de laquelle elle demande cette allocation, après approbation des correspondants des comptes financiers.

Le Recteur de l’Académie dispose de trois mois à compter de la date de réception d’un dossier complet pour répondre à la demande.

Lorsque la compétence en matière de frais de fonctionnement scolaire a été transférée à une institution publique de coopération intercommunautaire, celle-ci transmet la demande dans les conditions prévues au présent article. Les ressources allouées sont versées à cette institution.

Les demandes de réévaluation des ressources allouées sont présentées et examinées de la même manière.

Notez que le décret du 30 décembre 2019 adopté pour l’application de l’article 2 du décret n° 2019-1555 du 30 décembre 2019 sur les modalités d’allocation des ressources dues aux municipalités pour abaisser l’âge de la scolarité obligatoire a été publié.

Conformément à cette ordonnance, la demande d’allocation des ressources est adressée par le commun au recteur de l’académie accompagnée du formulaire figurant en annexe rempli pour chacune de ses rubriques ainsi que des documents demandés. Il prévoit le contenu de l’accusé de réception.

Lorsque le dossier doit être rempli, le recteur de l’académie informe la municipalité des documents et informations manquants.

2.4 Extension du financement à l’enseignement préscolaire privé sous contrat

Aux termes de la loi Debré de 1959, les municipalités prennent en charge les frais de fonctionnement matériels des écoles privées sous contrat situées sur leur territoire, dans les mêmes conditions que celles relatives aux classes correspondantes de l’enseignement public (art. L. 442-5 du Code de l’éducation). Les dépenses en capital et les dépenses qui ne sont pas liées à l’éducation elle-même ne sont pas financées.

Le décret n° 2019-1555 du 30 décembre 2019 découle de la l’extension de l’enseignement obligatoire conformément au principe consacré par la loi Debré. Elle précise donc l’obligation de financer les frais d’exploitation.

« Dans le cas des classes élémentaires et préélémentaires, les communes de résidence sont tenues de prendre en charge, pour les élèves domiciliés sur leur territoire et dans les mêmes conditions que pour les classes correspondantes d’enseignement public, les frais de fonctionnement des classes sous contrat, sous réserve des frais concernant les enseignants personnels rémunérés directement par l’État.

Le cas de l’entretien des frais de fonctionnement des enfants de moins de trois ans est précisé avec la même logique de financement égale dérivée de la loi Debré :

« La municipalité du siège de l’institution peut donner son consentement à la prise en charge des frais de fonctionnement correspondant à l’inscription d’enfants de moins de trois ans dans les classes de maternité sous contrat.

Dans ce cas, il est obligé de couvrir, pour les élèves domiciliés dans la municipalité et dans les mêmes conditions que pour les enfants de moins de trois ans fréquentant les jardins d’enfants publics, les frais de fonctionnement de ces classes, sous réserve des frais des enseignants payés directement par l’État.

Pour les élèves de moins de trois ans qui ne sont pas domiciliés dans la commune de l’établissement, leurs communes de résidence peuvent également participer, par accord, aux frais de fonctionnement de ces classes, sous réserve des dispositions de l’article R. 442-47. »

On estime que cette nouvelle redevance pourrait s’éluer à 150 millions d’euros pour les municipalités. On notera que l’école est souvent le premier poste de dépense dans les municipalités. À la maternelle, la rémunération de l’ATSEM constitue une dépense de personnel en plus des « agents de service responsables de l’entretien, des gardiens, des cuisiniers, des agents de salle de restauration, des agents d’animation territoriale et divers locuteurs dans les langues, la musique ou le sport ». Il convient de noter que le les municipalités ne peuvent pas demander aux parents une contribution aux frais d’entretien et d’exploitation, étant donné que la loi sur les traversiers du 16 juin 1881 « instituant un enseignement primaire gratuit absolu dans les écoles publiques »

Conseil d’État, AVIS SUR UN PROJET DE LOI pour une école de fiducie, 29 novembre 2018.

Le Conseil d’État constate, pour sa part, que la réduction de la scolarité obligatoire de six à trois ans ne constitue pas un transfert de compétence nécessitant « l’allocation de ressources équivalentes », c’est-à-dire « des ressources correspondant aux dépenses comptabilisées à la date du transfert » (CC, décision n° 2004- 509 DC du 13 janvier 2005), mais l’extension d’une compétence déjà assumée par les communes (CC, Décision n° 2010-109 QPC du 25 mars 2011, département Côtes d’Armor), qui exige donc seulement du législateur « d’accompagner (cette extension de compétences) de ressources qu’il lui appartient d’évaluer le niveau, sans toutefois fausser le principe de administration des autorités territoriales » (CC, Décisions n° 2004-509 DC du 13 janvier 2005, n° 2011-143 QPC du 30 juin 2011 sur l’allocation d’autonomie personnalisée et n° 2011-144 QPC relative à l’indemnité d’invalidité). En outre, il note que les jardins d’enfants et les enfants donnent lieu à des dépenses obligatoires pour les municipalités lorsqu’ils ont décidé de les créer, même s’ils ne sont pas obligés de le faire en vertu de l’état actuel de la loi (CE, Ass., 31 mai 1985, Ministre de l’éducation nationale contre Association de l’éducation populaire l’École Notre-Dame d’Arc-les-Gray, n° 55925).

Focus sur… l’élargissement des obligations des municipalités en matière scolaire — Thomas Bompard — AJCT 2020.28